"Bẫy" chính sách công nghiệp: Tránh xa để thúc đẩy tăng trưởng bền vững

Cựu Tổng thống Mỹ Ronald Reagan từng tuyên bố rằng "Chín từ đáng sợ nhất trong tiếng Anh là: Tôi đến từ chính phủ và tôi ở đây để giúp đỡ." Ngược lại, chính quyền Biden hiện đang rất nhiệt tình trong việc "giúp đỡ" nền kinh tế. Donald Trump cũng can thiệp vào nền kinh tế Mỹ, nhưng cách "giúp đỡ" của ông lại là đánh thuế quan. Sự thay đổi này mang tính bước ngoặt bởi vai trò lịch sử của Mỹ là một quốc gia ủng hộ nền kinh tế mở toàn cầu.

Bằng chứng cho thấy chính sách công nghiệp đang trở nên phổ biến hơn cả về mặt lý thuyết lẫn thực tiễn. Báo cáo "Sự trở lại của chính sách công nghiệp trong lĩnh vực Dữ liệu", được Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) công bố vào tháng 1 năm ngoái, cho thấy sự gia tăng đáng kể về số lần đề cập đến chính sách công nghiệp trên các ấn phẩm kinh doanh trong thập kỷ qua. Một bài nghiên cứu về "Kinh tế học mới về Chính sách Công nghiệp", do Văn phòng Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia xuất bản và được viết bởi các tác giả Réka Juhász, Nathan Lane và Dani Rodrik, cho thấy sự gia tăng mạnh mẽ các can thiệp của chính sách công nghiệp trên toàn thế giới, từ 228 chính sách vào năm 2017 lên 1,568 chính sách vào năm 2022 - chủ yếu được áp dụng ở các nước thu nhập cao (có thể là do họ có nhiều dư địa về tài chính hơn). Điều này cũng khiến các quốc gia khác trên thế giới cáo buộc họ có "đạo đức giả". (Xem biểu đồ)

Vấn đề chính sách công nghiệp trở nên cấp thiết hơn đáng kể

Các nhà kinh tế học chấp nhận ba lý do chính đáng cho sự can thiệp của chính phủ vào thị trường. Thứ nhất là về những lợi ích bên ngoài, tức là những lợi ích mà một doanh nghiệp mang lại nhưng không được bồi thường. Ví dụ điển hình nhất là kiến thức và kỹ năng mà nhân viên và các công ty khác học hỏi được từ doanh nghiệp đó. Ngoài ra còn có các lợi ích bên ngoài liên quan đến an ninh quốc gia và các vấn đề xã hội khác. Thứ hai là về sự thiếu phối hợp và tập hợp: nhiều doanh nghiệp có thể thành công nếu họ cùng hợp tác ngay từ đầu, nhưng nếu hoạt động riêng lẻ thì sẽ khó khăn. Thứ ba là về việc cung cấp hàng hóa công cộng, đặc biệt là các hàng hóa phụ thuộc vào địa điểm như cơ sở hạ tầng. Điều quan trọng cần lưu ý là không có lý do nào trong số này ủng hộ chính sách bảo hộ mậu dịch. Như tôi đã đề cập trước đây, bảo hộ là một cách kém hiệu quả để đạt được các mục tiêu xã hội rộng lớn hơn.

Các nước lựa chọn can thiệp bằng chính sách công nghiệp vì nhiều lý do chính đáng

Chọn chính sách công nghiệp hiệu quả phụ thuộc vào việc liệu nó có thể thay đổi cơ cấu nền kinh tế theo hướng tích cực hay không. Thật không may, có những lý do rõ ràng khiến nỗ lực này có thể thất bại.

Một lý do là thiếu hụt thông tin. Chính phủ khó có thể dự đoán chính xác ngành nghề nào sẽ thành công trong tương lai.

Lý do thứ hai là vấn đề lợi ích nhóm. Các nhóm lợi ích đặc biệt có thể gây sức ép lên chính phủ để can thiệp có lợi cho họ, thay vì hướng tới lợi ích chung. Điều này có thể dẫn đến việc chính phủ chọn sai ngành nghề để ưu tiên phát triển, trong khi những ngành xứng đáng hơn lại không được hỗ trợ. Thậm chí, các ngành thua thiệt có thể vận động chính phủ theo ý mình. Nguy cơ này càng lớn khi số tiền được rót ra càng nhiều.

Tuy nhiên, chính sách công nghiệp vẫn có thể hiệu quả. Viện Kinh tế Quốc tế Peterson đã xuất bản nghiên cứu của Gary Hufbauer và Euijin Jung vào năm 2021, cho thấy thành công vượt trội thuộc về Darpa - cơ quan tài trợ công nghệ của Mỹ. Điều này chứng tỏ chính sách đổi mới sáng tạo thành công là hoàn toàn khả thi. Các chính sách phát triển theo vùng địa lý cụ thể cũng đôi khi mang lại hiệu quả.

Thành công cũng là một rủi ro, không chỉ thất bại. Các chính sách công nghiệp có nguy cơ kích động các nước khác trả đũa. Hàn Quốc từng sử dụng chính sách bảo hộ thị trường nội địa như một cách gián tiếp để trợ cấp cho xuất khẩu, từ đó tạo ra các ngành công nghiệp mới thành công. Tuy nhiên, Hàn Quốc là một quốc gia nhỏ, được hưởng sự bảo vệ từ Mỹ. Đối với các quốc gia lớn hơn, hậu quả quốc tế cần được tính đến. Trung Quốc gần đây đã học được bài học này, với tham vọng thống trị các công nghệ “xanh” mới. Điều này đang thúc đẩy sự trả đũa từ cả Mỹ và EU, khiến quan hệ giữa các siêu cường kinh tế thêm căng thẳng.

Can thiệp chính sách công nghiệp tác động đến nhiều yếu tố gây tranh cãi

Ngày nay, chính sách công nghiệp mới nổi bật nhất là của chính quyền của ông Biden. Nhà kinh tế học cánh tả James K. Galbraith từ Đại học Texas tại Austin, trong phân tích của mình cho rằng "lần đầu tiên trong nhiều thập kỷ, Hoa Kỳ có một mô hình giả tạo đáng tin cậy về chính sách công nghiệp". Nhưng nó không phải là thực tế: do đó, "nhà nước Mỹ đã mất khả năng nỗ lực tập trung và quyết đoán ở tuyến đầu của công nghệ và khoa học liên quan". Đạo luật Giảm lạm phát của Tổng thống Joe Biden có nhiều mục tiêu, từ thúc đẩy sản xuất tại địa phương đến giảm phát thải. Điều đó là có vấn đề. Ông Galbraith muốn Hoa Kỳ trở nên can thiệp mạnh mẽ hơn, và do đó giống như Trung Quốc hơn. Nếu Hoa Kỳ muốn thực hiện chính sách can thiệp thì phải có tính chiến lược hơn. Liệu nước này có thực sự làm được điều đó?

Vậy chúng ta nên đánh giá như thế nào về sự dịch chuyển này trong chính sách công nghiệp của Hoa Kỳ, liệu sự dịch chuyển này có phù hợp với xu hướng của phe cánh hữu của ông Trump khi chính quyền của ông muốn quay trở lại với mức thuế quan cao như cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20?

Số lượng các can thiệp chính sách công nghiệp đã tăng vọt

Vậy có những luồng ý kiến nào đang được hình thành? Thứ nhất, nhiều người hoài niệm về thời kỳ sản xuất hưng thịnh của Mỹ. Thứ hai, một số có tâm lý thù địch với Trung Quốc. Thứ ba, một số khác lại thờ ơ với các quy tắc quốc tế mà chính Mỹ thiết lập. Điều này đang dẫn nước Mỹ đến một thế giới mới, nơi trật tự thương mại quốc tế có thể nhanh chóng bị phá vỡ.

Cách khôn ngoan nhất để thực hiện chính sách công nghiệp là nhắm trúng vấn đề, nhưng phải giảm thiểu tối đa những tác động tiêu cực đến hợp tác quốc tế, cởi mở thương mại và hoạt động kinh tế trong nước. Tuy nhiên, con đường phía trước có vẻ không mấy lạc quan, giống như những gì đã xảy ra vào những năm 1930. Chủ nghĩa dân tộc và can thiệp đang lên ngôi, và rất khó để kiềm chế xu hướng này.

Các nước phát triển thực hiện đa số các can thiệp chính sách công nghiệp

Cùng với sự lụi tàn của "siêu toàn cầu hóa", kỷ nguyên thu nhập thực tế trung bình xích lại giữa các nước đang phát triển và các nền kinh tế thu nhập cao đã chính thức khép lại, theo Dev Patel, Justin Sandefur và Arvind Subramanian trên Foreign Affairs. Liệu chúng ta sẽ mất mát thêm điều gì nếu kỷ nguyên mới của sự nghi ngờ, chính sách bảo hộ và chủ nghĩa can thiệp leo thang trên toàn thế giới?

Ít nhất, các nhà hoạch định chính sách quyền lực cần phải đưa ra các quyết định của họ một cách hợp lý và thận trọng nhất có thể. Vì tương lai đang phụ thuộc rất nhiều vào điều đó.