Chính quyền Hoa Kỳ đang tích cực thúc đẩy tiến trình hòa bình, hoặc ít nhất là đạt được lệnh ngừng bắn tại Ukraine trong thời gian sớm nhất. Để thực hiện mục tiêu này, Washington dự kiến tiến hành đàm phán trực tiếp với Moscow, không có sự hiện diện của Liên minh châu Âu (EU), trong khi vai trò tham gia của chính Ukraine vẫn còn nhiều điều chưa rõ ràng. Dù khó có thể đánh giá chính xác liệu cuộc xung đột có thể chấm dứt nhanh chóng trong những điều kiện như vậy hay không, song chi phí tái thiết Ukraine đã và đang trở thành tâm điểm của sự chú ý toàn cầu. Chúng tôi sẽ phác thảo một số định hướng cơ bản về quy mô của nỗ lực tái thiết này.

Về thiệt hại chiến tranh tại Ukraine

Để ước tính nguồn tài chính cần thiết cho công cuộc tái thiết, trước hết cần đánh giá những tổn thất do chiến tranh gây ra. Không thể phủ nhận rằng, mất mát đau thương nhất của chiến tranh chính là về mặt tính mạng của con người - những sinh linh đã ra đi, những thương tích về thể xác và tinh thần. Tuy nhiên, trong phạm vi này, chúng tôi sẽ tập trung phân tích những thiệt hại vật chất khổng lồ, dựa trên Báo cáo Đánh giá nhanh về thiệt hại và nhu cầu (RDNA) - một nghiên cứu được thực hiện bởi Ukraine với sự phối hợp của EU, Ngân hàng Thế giới và Liên Hợp Quốc. Cho đến nay, ba báo cáo đánh giá đã được công bố, với báo cáo gần nhất cách đây một năm:

• Thiệt hại trực tiếp: Bao gồm sự tàn phá đối với nhà ở, cơ sở hạ tầng và các cơ sở sản xuất. Đáng chú ý, tính đến cuối năm 2023, khoảng 10% quỹ nhà ở của Ukraine đã bị hư hại hoặc phá hủy hoàn toàn. Tổng thiệt hại trực tiếp được ước tính vượt quá 150 tỷ USD. Sau thêm một năm chiến sự, con số này nhiều khả năng đã vượt ngưỡng 200 tỷ USD.
• Thiệt hại gián tiếp: Các hoạt động quân sự và làn sóng di cư đã gây ra những gián đoạn nghiêm trọng trong sản xuất và thu hoạch nông nghiệp. Theo thống kê đến cuối năm 2023, có 5.9 triệu người Ukraine đã đăng ký tị nạn tại các quốc gia châu Âu khác, cùng với 3.7 triệu người phải di tản trong nước. Thêm vào đó, gần một triệu công dân đang phục vụ trong lực lượng vũ trang Ukraine. Hệ quả là hàng triệu người đã buộc phải rời bỏ thị trường lao động. Trong ba năm qua, những công dân này hoặc là không thể tham gia vào hoạt động sản xuất, hoặc không thể đóng góp ở mức độ bình thường. Thời gian học tập và đào tạo bị gián đoạn cũng để lại những hậu quả kinh tế lâu dài. Đáng lưu ý, thiệt hại gián tiếp cao hơn đáng kể so với thiệt hại trực tiếp, với ước tính lên đến 500 tỷ USD vào cuối năm 2023. Khác với thiệt hại trực tiếp, những tổn thất gián tiếp (được gọi là "losses" trong các phân tích RDNA) chỉ có thể được bù đắp một phần - chẳng hạn như một vụ mùa thất bát là mất mát vĩnh viễn không thể khôi phục.

Những nhu cầu cấp thiết cho công cuộc tái thiết và phục hồi đất nước

Song song với việc đánh giá thiệt hại, Ukraine và các đối tác quốc tế đã tiến hành xác định các nhu cầu tái thiết đất nước. Theo báo cáo RDNA, con số được xác định là ước tính giá trị nhằm khôi phục trạng thái bình thường như thời kỳ tiền chiến thông qua các hoạt động phục hồi và tái thiết. Điều này bao gồm cả yếu tố nâng cấp theo nguyên tắc xây dựng lại tốt hơn như nâng cao hiệu quả năng lượng, hiện đại hóa cơ sở hạ tầng, áp dụng tiêu chuẩn phát triển bền vững, đồng thời tính đến các yếu tố như lạm phát toàn cầu, biến động giá do quy mô xây dựng lớn, chi phí bảo hiểm gia tăng và nhiều yếu tố khác. Chi phí xử lý vật liệu nổ cũng được tính toán kỹ lưỡng trong báo cáo. Theo RDNA-3 (báo cáo đánh giá lần thứ ba), kinh phí cần thiết cho công cuộc tái thiết tính đến cuối năm 2023 là 486 tỷ USD. Với giả định mức tăng tương tự như năm 2023 để bù đắp những thiệt hại phát sinh, nhu cầu tài chính có thể đã vượt ngưỡng 550 tỷ USD.

Có bốn điểm quan trọng cần được làm rõ:

• Thứ nhất, kế hoạch tái thiết được dự kiến triển khai trong vòng một thập kỷ. Điều này đồng nghĩa với việc cần trung bình 55 tỷ USD mỗi năm, trong đó giai đoạn đầu đòi hỏi nguồn lực lớn hơn để giải quyết những thiệt hại cấp bách nhất.
• Thứ hai, những ước tính về nhu cầu tài chính mới chỉ là bước đầu, chưa xác định rõ nguồn cung cấp các nguồn lực thiết yếu này. Nhiều khả năng không phải toàn bộ nhu cầu tài chính sẽ được đáp ứng từ nguồn viện trợ nước ngoài, mà một phần đáng kể sẽ được huy động từ nội lực của chính Ukraine.
• Thứ ba, các quốc gia phương Tây cũng như Ukraine sẽ không cung cấp viện trợ tái thiết cho những vùng lãnh thổ có khả năng vẫn nằm dưới sự kiểm soát của Nga. Những khu vực này, đặc biệt là Donbas, đã chịu tổn thất nặng nề nhất do là tâm điểm của những trận giao tranh khốc liệt.
• Cuối cùng, không thể bỏ qua những giới hạn về mặt kinh tế. Câu hỏi then chốt đặt ra là với quy mô nền kinh tế như Ukraine, mức độ hấp thụ vốn hợp lý trong một năm là bao nhiêu?

Thiệt hại chiến tranh tại Ukraine

Xét từ góc độ kinh tế thực tế, viện trợ tái thiết từ nước ngoài sẽ tương đương với việc tài trợ và cung cấp các mặt hàng nhập khẩu thiết yếu phục vụ công cuộc tái thiết. Danh mục này bao gồm máy móc thiết bị (trong đó có máy móc xây dựng), máy phát điện, vật liệu xây dựng, phương tiện vận tải và nhiều hạng mục khác. Tất cả sẽ được tích hợp vào hệ thống sản xuất của Ukraine hoặc được sử dụng trực tiếp trong quá trình tái thiết.

Hiện nay, Ukraine đang đối mặt với tình trạng thiếu hụt nghiêm trọng về nguồn nhân lực. Nếu thỏa thuận hòa bình được ký kết, làn sóng người tị nạn Ukraine từ nước ngoài có thể hồi hương, cùng với đó là khả năng giảm quân số trong lực lượng vũ trang. Điều này sẽ góp phần bổ sung đáng kể vào lực lượng lao động, từ đó giảm thiểu tình trạng thiếu hụt nhân lực hiện tại.

Liệu Ukraine có thể tiếp nhận và sử dụng hiệu quả mức viện trợ nước ngoài (dưới dạng nhập khẩu) nào mà không gây xáo trộn lớn cho nền kinh tế, sau khi lực lượng lao động được tái hòa nhập hay không? Để có cơ sở tham chiếu, ta có thể nhìn vào sản lượng kinh tế trước cuộc chiến tranh. Vào năm 2021, GDP của Ukraine đạt 200 tỷ USD. Nếu các nước cung cấp toàn bộ 55 tỷ USD cần thiết cho tái thiết như năm 2021, con số này sẽ chiếm hơn một phần tư GDP thời kỳ tiền chiến. Một phần kinh phí sẽ được dùng để thanh toán hàng hóa nhập khẩu, do đó không trực tiếp chảy vào nền kinh tế Ukraine. Thêm vào đó, một phần ngân sách có thể được phân bổ cho các công ty xây dựng nước ngoài hoạt động tại Ukraine với đội ngũ lao động của họ. Mặc dù điều này có thể giảm bớt nguy cơ nền kinh tế "quá nóng", nhưng các doanh nghiệp vẫn cần tuyển nhân viên hỗ trợ và nhà cung cấp tại địa phương. Đồng thời, người nước ngoài đến ở và làm việc sẽ tiêu dùng tại Ukraine, góp phần thúc đẩy nền kinh tế.

Do đó, vẫn tồn tại rủi ro dòng vốn đầu tư lớn có thể gây ra hiện tượng nền kinh tế "quá nóng", khiến việc đạt được trạng thái cân bằng trở nên khó khăn. Để so sánh, kế hoạch Marshall - một điển hình thành công về viện trợ tái thiết các nền kinh tế bị chiến tranh tàn phá - hiếm khi vượt quá 2%-3% GDP của các quốc gia nhận viện trợ.

Tổng quan về kế hoạch viện trợ dài hạn

Trong bối cảnh hiện tại, một câu hỏi then chốt được đặt ra là các đối tác quốc tế cần cung cấp quy mô viện trợ như thế nào cho Ukraine trong dài hạn? Dựa trên phân tích kỹ lưỡng, chúng tôi đề xuất một số giả định cơ bản:

• Về viện trợ quân sự: Dự kiến sẽ duy trì ổn định trong thời gian tới. Tính đến cuối năm 2024, tổng viện trợ quân sự từ các đối tác chiến lược của Ukraine đã đạt ngưỡng 130 tỷ USD, tương đương khoảng 40 tỷ USD/năm.
• Về viện trợ tái thiết: Dự báo dao động trong khoảng 20-25 tỷ USD/năm (đáp ứng khoảng 50% nhu cầu tái thiết từ nguồn lực quốc tế). Con số này đã được tính toán cẩn trọng, căn cứ vào năng lực hấp thụ vốn của nền kinh tế Ukraine như đã phân tích.
• Về chi phí hỗ trợ người tị nạn: Hiện đang ở mức 40 tỷ USD/năm, với phần lớn gánh nặng đang đặt lên vai Ba Lan và Đức. Tuy nhiên, con số này có khả năng sẽ giảm đáng kể sau khi đạt được thỏa thuận ngừng bắn hoặc hòa bình. Khi đó, người Ukraine hoặc sẽ hồi hương, hoặc sẽ định cư lâu dài tại các quốc gia tiếp nhận, dần hòa nhập vào thị trường lao động địa phương và không còn phụ thuộc vào trợ cấp tị nạn. Ước tính hiện tại cho chi phí này là khoảng 25 tỷ USD.

Tổng hợp các nhu cầu trên, mỗi năm cần huy động khoảng 90 tỷ USD. Đáng chú ý là ngay cả khi EU đảm nhận toàn bộ gánh nặng này, mức độ viện trợ cũng không tăng đáng kể so với hiện tại. Thống kê cho thấy EU đã đóng góp 240 tỷ USD (tương đương 80 tỷ đô la/năm), Hoa Kỳ cung cấp 115 tỷ USD, và các quốc gia khác đóng góp khoảng 50 tỷ USD.

Đến nay, Ukraine đã nhận được 400 tỷ USD viện trợ

Năng lực tài chính của EU

EU hoàn toàn có tiềm lực tài chính để duy trì viện trợ cho Ukraine. Các khoản chi cho công cuộc tái thiết Ukraine sẽ tạo động lực thúc đẩy sản xuất trong khối, đặc biệt trong lĩnh vực thiết bị và vật liệu xây dựng. Tuy nhiên, cần đánh giá tác động kinh tế một cách thực tế. Với GDP hiện tại của EU vào khoảng 15.000 tỷ đô la, ngay cả trong kịch bản lý tưởng khi toàn bộ 90 tỷ đô la viện trợ đều chuyển hóa thành sản xuất nội khối - một giả định khá tham vọng - tác động kinh tế cũng chỉ đạt tối đa 0,6% tổng sản lượng. Điều này đồng thời khẳng định khả năng EU có thể duy trì các khoản viện trợ này một cách bền vững.

EU có đủ năng lực để gánh vác chi phí hỗ trợ Ukraine

Thách thức lớn hơn

Gánh nặng tài chính thực sự đối với EU không nằm ở viện trợ cho Ukraine, mà là khoản đầu tư không thể tránh khỏi vào năng lực phòng thủ của chính khối này. Các quốc gia NATO châu Âu hiện đang chi khoảng 2% GDP cho quốc phòng, nhưng con số được đề xuất gần đây là 3.5% GDP. Mức tăng 1.5 điểm phần trăm này đồng nghĩa với việc cần bổ sung khoảng 230 tỷ USD chi tiêu quốc phòng hàng năm.

Đáng lưu ý là mức tăng này sẽ không đồng đều giữa các quốc gia. Những nước có vị trí địa lý gần Ukraine - do đó trực tiếp đối mặt với mối đe dọa từ Nga - có xu hướng chi tiêu cao hơn đáng kể. Điển hình như Ba Lan, nước này đã nâng ngân sách quốc phòng lên 4.1% GDP trong năm 2024.

Thêm vào đó, trách nhiệm triển khai lực lượng gìn giữ hòa bình để giám sát thỏa thuận ngừng bắn hoặc hòa bình tại Ukraine nhiều khả năng sẽ đặt lên vai EU và Anh, sau khi Hoa Kỳ đã bày tỏ lập trường không điều động quân đội của họ. Để đảm bảo hiệu quả, quy mô lực lượng này cần phải đủ lớn. Hệ quả là chi tiêu quốc phòng, đặc biệt đối với những quốc gia dự kiến đóng góp quân đội chính như Đức, Pháp, Ba Lan và Anh, có thể sẽ còn phải tăng cao hơn nữa trong tương lai.